Formálódó fejlesztéspolitikai tervek
- A turizmus helye a II. Nemzeti fejlesztési tervben
Szerzők: Kovács Balázs és Soproni Gyula

Az Európai Unió 2007-ben kezdődő újabb hétéves költségvetési ciklusában a strukturális alapokból származó források lehívásának szemlélete és szabályozása a korábbi programozási időszakhoz képest jelentősen megváltozik. Ugyanakkor a tervezés keretfeltételeit meghatározó uniós költségvetés egészen 2005 végéig bizonytalannak tűnt, és a tervezést megalapozó közösségi rendelet-tervezetek sem öltöttek még végleges formát. A támogatások sikeres igénybevételének azonban alapvető feltétele a hazai finanszírozási háttér megfelelő biztosítása, az uniós pénzek ugyanis csakis saját forrásokkal kiegészítve használhatóak fel. Ennek megfelelően a költségvetési előirányzatok, a készülő jogszabályok, irányelvek és stratégiai-fejlesztési célkitűzések nagymértékben meghatározzák a magyar fejlesztéspolitika főbb törekvéseit. Hazánknak is a közösségi útmutatók és dokumentumok alapján kell elkészítenie a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó, Nemzeti stratégiai referenciakeretnek (NSRK) nevezett fejlesztési tervét, valamint az ehhez kapcsolódó operatív programokat. E rövid tanulmány a turisztikai ágazatra koncentrálva ad vázlatos áttekintést a hazai fejlesztéspolitika mozgásteréről és a turisztikai fejlesztési lehetőségeket jelentősen meghatározó legfontosabb stratégiai dokumentumokról.
Hazánk európai uniós csatlakozásával szinte egy időben megindult a koncepció- és stratégiakészítés a 2007-től kezdődő hétéves uniós költségvetési ciklus keretében megvalósuló tervek kidolgozása, illetve a fejlesztési források lekötése érdekében.2 E felkészülési folyamat azonban jelentős bizonytalansági faktor mellett zajlik, amely egyrészt a 2005 tavaszán a francia és a holland népszavazás nyomán megmutatkozó euroszkepticizmusnak, az uniós költségvetés körüli hosszas vitáknak, a még nem véglegesített, ezért jogszabályi formát sem öltő uniós rendelettervezeteknek, illetve az első Nemzeti fejlesztési terv (NFT) végrehajtása során alacsony intenzitással visszaérkező tapasztalatoknak tulajdonítható.

Az alábbiakban a tervezési folyamatot befolyásoló bizonytalansági faktorokat vázoljuk, továbbá kísérletet teszünk a hazai szolgáltatásgazdaság egyik legdinamikusabban fejlődő ágazatának, a turizmus helyének meghatározására a fejlesztéspolitikában, valamint az ágazat fejlesztésére fordítható pénzügyi keret behatárolására a 2006 januárjában ismert uniós és hazai tervezési dokumentumok fényében.

1. Makrogazdasági és pénzügyi keretek

Mivel a kormány által 2005 novemberében elfogadott, az Európai Bizottságnak átadott konvergencia-programban3 kitűzött célok teljesítése érdekében a hazai költségvetésre nehezedő nyomás jelentős mértékű csökkenése nem várható az előttünk álló 2007-2013-as tervezési időszakban, ezért a fejlesztéspolitika célját szolgáló források döntő mértékben a közösségi pillérre támaszkodnak majd. A 2005. június 17-18-i luxemburgi ülésén az Európai Tanács még nem tudott felülkerekedni az európai aktuálpolitika vitás kérdésein, így nem került elfogadásra az a pénzügyi perspektíva, amely 2007 és 2013 között rögzítené az unió költségvetésének sarokszámait. E feladat a soros, brit elnökségre maradt. Ezek fényében hatalmas áttörésnek értékelhető, hogy a brit elnökség végén, 2005 karácsonya előtt egy héttel az Európai Tanácsnak hosszas viták után sikerült egy kompromisszumos pénzügyi megállapodást tető alá hozni. Ugyanakkor a hatályos alapszerződés értelmében az unió költségvetésének elfogadásához a tanács és az Európai Parlament együttes döntése szükséges. A tanács által elfogadott pénzügyi perspektíva alapján a hétéves ciklusban 862 milliárd eurót tesz ki az EU költségvetése, amelynek mintegy 36%-a fordítható a kohéziós felzárkóztatásra.4 Az előirányzat szerint Magyarország számára a hét esztendő alatt 22,6 milliárd euró áll rendelkezésre. A 2007-2013 közötti időszakban évente nagyobb támogatási összeggel számolhatunk, mint a tagság első három évében összesen. Ez egyben azt jelenti, hogy a hazai társfinanszírozási források iránti igény is jelentősen megnő, feltételezhetően mintegy 80%-át lekötve a központi költségvetés fejlesztési forrásainak.5

A tagállami fejlesztési tervek gyors elkészítését, illetve konkretizálását az uniós költségvetés körüli vita mellett számos további bizonytalansági tényező is gátolta. Az Európai Bizottság 2005 júniusában hozta nyilvánosságra a Közösségi Stratégiai Irányelveket (CSG)6, amely dokumentum azokat a kereteket tartalmazza, amelyek a kohéziós politika alapjait képezik. Bár az Európai Parlament alapjaiban és nagyságrendjében várhatóan már nem változtatja meg a tanács által elfogadott költségvetést, annak kihirdetéséig azonban továbbra is csak hipotetikus számokkal lehet a tervezési iránymutatásoknak eleget tenni. A fentiekből következik, hogy a kohéziós politikát részleteiben szabályozó rendelettervezetek előreláthatóan 2006 májusáig nem kapnak jogi legitimációt, így azok ideiglenes jellege egyes kérdésekben továbbra is bizonytalanságban tarthatja a tagállamok tervezéssel foglalkozó apparátusát. A kohéziós támogatásra jogosult tagállamok nemzeti fejlesztési terveinek és operatív programjainak a benyújtását követően az Európai Bizottság célja az operatív programok 2006. december 31-ig történő elfogadása.

2. A programozás tartalmi keretei, a főbb célkitűzések

Az uniós rendelettervezetek7 alapján tudni lehet, hogy a kohéziós politikák a koncentráció és a stratégiai szemlélet erősítése jegyében az eddigieknél kevesebb célkitűzést fognak támogatni, ugyanakkor a Kohéziós Alap bekerül a programozási struktúrába, felhasználásához a jövőben operatív programokat kell készíteni. A koncentráció elsősorban a lisszaboni (versenyképességet ösztönző) és a göteborgi (a fenntartható fejlődést elősegítő) határozatokban megfogalmazott stratégiai célokat erősíti. A gazdasági növekedés alapvetően függ a foglalkoztatástól és a termelékenység növekedésétől, ezért a maximális hatás érdekében ezeket a faktorokat párhuzamosan kell javítani. Az egyes tagállamok számára az alábbi három célkitűzés és az ezek keretében támogatható tevékenységek adják meg a peremfeltételeket, amelyeken belül kiválaszthatják az alkalmazott eszközöket.

(1) A konvergencia célkitűzés esetében a finanszírozható területeken elsődleges cél a növekedési potenciál erősítése. A magas növekedési ráta elérésével, elősegítésével párhuzamosan a munkahelyteremtést, a hosszú távú versenyképességet és a fenntartható fejlődést elősegítő befektetéseket, valamint a közösségi szolgáltatások létrehozását állítják fókuszba. Támogatható például az alapinfrastruktúrák és közszolgáltatások megteremtése és kiterjesztése, a régiók helyi jövedelemtermelő képességének megteremtése és a vállalatok tőkéhez való hozzájutásának elősegítése. A turizmus számára kiemelkedő fontosságú, hogy - a 2004-2006. közötti időszakhoz hasonlóan - a szakterület e célkitűzés jegyében lesz elsősorban támogatható.

(2) A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés célja a gazdasági változások elősegítése és ösztönzése, ezeken keresztül az EU régiók versenyképességének növelése, valamint a befektetők számára vonzóbbá tétele - többek között a tudásalapú társadalom megteremtését szolgáló befektetésekkel, a szállítási és telekommunikációs infrastruktúrához, energiához és egészségügyhöz való hozzájutás megkönnyítésével, a munkaerő és a vállalatok adaptivitásának növelésével.

(3) Az európai területi együttműködés célkitűzés elő kívánja segíteni az EU területének gazdasági, szociális és kulturális dimenziók mentén történő szorosabb integrációját. Ennek érdekében a kohéziós politika - a jelenlegi szűk kapacitásoknak a határon túli együttműködések és "best-practice" cserékkel történő csökkentésével - a kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődést támogatja mind a makrorégiók, mind pedig a kisebb területi egységek szintjén. Ennek alapja a fejlesztési tervek összehangolása és a kulcsszereplők közötti hálózatosodás (networking) elősegítése.

További változás a jelenlegi gyakorlathoz képest, hogy a kohéziós politika eredményeként a vidékfejlesztés finanszírozása a következő hétéves költségvetési és tervezési ciklusban kikerül a strukturális alapok rendszeréből, és a közös agrárpolitika keretében egy új alap, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap szolgálja majd az egységes keretbe rögzített vidékfejlesztési programok finanszírozását. Az eddigi támogatáspolitikához képest változást jelent Magyarország számára az is, hogy a jogszabálytervezetek alapján a közép-magyarországi régió kikerül az elmaradott régiók köréből. Ezt a térséget a második célkitűzés (regionális versenyképesség és foglalkoztatás) szabályai alapján lehet majd támogatni, jóllehet a brit elnökséget lezáró brüsszeli csúcson született megállapodás következtében lehetővé váló egyedi elbánás alkalmazása biztosítja a források rugalmasabb felhasználását Magyarország legfejlettebb régiója esetében is, így a támogatási területek tekintetében gyakorlatilag azonos elbánásban részesülhet.

3. A hazai fejlesztéspolitika alakítása

A fentiekből látható, hogy a biztos tervezéshez hiányoznak a legfontosabb, uniós szintű döntések. Ennek ellenére a tervezésnek, az idő- és kapacitáskorlátokat figyelembe véve meg kellett indulnia, és Magyarországon - bizonyos értelemben e változásoktól függetlenül - 2005-ben komoly műhelymunka kezdődött a hazai közigazgatáson belül. Okulva ugyanis a 2004-2006-os Nemzeti fejlesztési terv készítésének tapasztalataiból elengedhetetlenné vált az olyan dokumentumok elkészítése, amelyek egyszerre veszik figyelembe a hazai gazdaság és társadalom igényeit és az Európai Unió prioritásait.8 Ennek érdekében a kormány az 1076/2004. (VII.22.) számú határozatával megerősítette, hogy kiemelt feladatának tekinti a kormányzati tervezést annak érdekében, hogy a II. NFT (hivatalos nevén Nemzeti stratégiai referencia keret, NSRK) készítését átfogó dokumentumok alapozzák meg. E megközelítéssel készült el az Országos Fejlesztéspolitikai Koncepció (OFK), valamint a fejlesztések területi vetületét tartalmazó Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK).9 A 2007-2013-ra vonatkozó hazai fejlesztéspolitikai tervezés tematikus és regionális munkacsoportok tevékenységére épül, amelyek résztvevői megjelenítik az egyes szakterületek és térségek fejlesztési elképzeléseit, igényeit. Az OFK-ban megfogalmazott elvek - versenyképes, igazságos és biztonságos Magyarország - megvalósítása érdekében az alábbi stratégiai célok megvalósítása szükséges 2020-ig:

1. A versenyképesség tartós növekedése,
2. A foglalkoztatás bővülése,
3. A versenyképes tudás és műveltség növekedése,
4. A népesség egészségi állapotának javulása,
5. A társadalmi összetartozás erősödése,
6. A fizikai elérhetőség javulása,
7. Az információs társadalom kiteljesedése,
8. A természeti erőforrások és környezeti értékek fennmaradása és fenntartható hasznosulása,
+1. Kiegyensúlyozott területi fejlődés.

4. A turisztikai ágazat fejlesztésére vonatkozó programlehetőségek

A fentiekre való tekintettel az alábbiakban a turisztikai ágazat helyét térképezzük fel az uniós és a hazai fejlesztési dokumentumokban. Az Európai Bizottság többször is kijelentette, hogy a turizmus megfelelő munkahelyteremtő eszköz a lakosság elvándorlásának megállítására, ugyanis hozzájárul a helyi természeti és kulturális örökség megőrzéséhez, a régiók fejlesztésre fordítható bevételeinek gyarapításához. Az ágazat jelentősége a gyakorlatban is mérhető: a fejlődésben lemaradt térségek felzárkózását megkönnyítő turisztikai beruházások, programok tekintélyes közösségi finanszírozásban részesültek és részesülnek ma is.
A még hivatalosan el nem fogadott, már említett Közösségi Stratégiai Irányelvek (CSG) című dokumentum a turizmust csak egy helyen, a vidékfejlesztéssel kapcsolatban nevesíti, mintegy előrevetítve, hogy a vidéki gazdaság diverzifikációja és a rurális területeken élők életminőségének javítása érdekében az Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alapból is nyújtson a turizmusnak uniós fejlesztési forrásokat. Ugyanakkor a CSG nem jogszabályként határozza meg a támogatható területeket, ezt a feladatot az egyes támogatási alapokat szabályozó rendeletek látják el. A Magyarország számára elsődlegesen fontos Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) szabályozásának tervezetében10 a turizmust mint támogatható területet az eddigieknél valamivel tágabb lehetőségeket biztosítva nevesítik.
A hazai fejlesztéspolitikai dokumentumok legfelsőbb szintjét jelentő OFK a gazdaság- és társadalompolitika több aspektusához is szorosan kapcsolódva részletezi a turizmusfejlesztés területeit, amelyek közül az alábbi pontok emelhetőek ki:

. A szolgáltatások fejlesztésével kapcsolatban kerül megemlítésre, hogy a természeti adottságokra (kiemelten a termál- és gyógyvízkészletre), a magas színvonalú gyógy- és wellness-szolgáltatásokra, valamint a kultúrára épülő turisztikai kínálat mind a hazai, mind pedig a külföldi turisták számára vonzerőt jelent. A jövőkép részeként a dokumentum bemutatja, hogy az Európa legjelentősebb gyógyvízkincsét hasznosító gyógy- és egészségturisztikai központok a magas színvonalú orvosi, rehabilitációs és wellness-szolgáltatásaik miatt az öregedő európai lakosság népszerű rekreációs célországává teszik Magyarországot. A hazai és közösségi betegmobilitáshoz, valamint a betegségmegelőzéshez kapcsolódó szolgáltatások fejlesztése növeli a hazai gyógy- és wellnessturizmus versenyképességét is.

. A turizmus területén a vállalkozások jövedelmezőségének javításához elsősorban minőségjavító fejlesztések szükségesek, a szakképzés, a nyelvi és informatikai oktatás mellett.

. A környezeti értékek védelme kapcsán a dokumentum leszögezi, hogy az érintetlen természeti környezettel rendelkező vidéki térségekben a falusi, öko-, vízi, lovas-, kerékpáros- és vadászturizmus juttatja kiegészítő jövedelemhez a lakosságot. Az OFK ugyancsak kitér arra, hogy világszerte nő az ökoturizmus iránti igény. Magyarország a tiszta, sok helyen még érintetlen és védett természeti környezet, a megőrzött biodiverzitás miatt Európa egyik ökológiai mintaállama lehet. A környezet vonzereje és a nemzetközileg is számon tartott világörökségi helyszínek miatt a turisták érdeklődése egyre nő az ország iránt, ami jelentős versenyképességi előnyt jelent.

. A közlekedési hálózatok fejlesztésével kapcsolatos megállapításoknál kapott helyet az a kitétel, miszerint a fizikai elérhetőség szintje döntően befolyásolja a gazdaság versenyképességét. Az elérhetőség javulása ösztönzi a működő tőke magyarországi telephely választását, elősegíti a munkaerő mobilitását, ösztönzi a nemzetközi áruszállításban és a turizmusban való hazai részvételt, ezáltal hozzájárul a tartós növekedéshez.

. A balatoni térség fejlesztésének alapvető célja, hogy a környezeti, táji, kulturális értékek megőrzésével és ésszerű használatával, a turisztikai kínálat minőségi és mennyiségi bővítésével, valamint az érintett intézmények, szereplők együttműködésével fenntarthatóan fejlődő, versenyképes régió alakuljon ki.

A turisztikai ágazat számára ugyanakkor a legfontosabb igazodási pontot a 2005. szeptember 28-án a Kormány által is elfogadott Nemzeti turizmusfejlesztési stratégia (NTS)11 jelenti, amely céljait és prioritásait tekintve konzisztensen kapcsolódik a fejlesztéspolitikai elképzelésekhez. Éppen ezért a 2007-2013 közötti időszak fejlesztéseit meghatározó hazai koncepciók és stratégiai dokumentumok turizmust érintő fejezeteinek elkészítéséhez az alapot az NTS-ben foglaltak jelentik. A stratégia megléte jelentős könnyebbséget ad a tervezésben, hiszen egységes igazodási pontként szolgál mind a központi, mind pedig a regionális turisztikai fejlesztési elképzelések kialakításához. Az anyag figyelembe veszi a turizmus komplexitását, interszektorális voltát, ezáltal a turizmus hosszú távú stratégiája harmonizál a magyar fejlesztéspolitikai elképzelésekkel. Ez azért is különösen fontos, mert az NTS megvalósítása a központi költségvetési források biztosítása tekintetében elsősorban az Európai Unió Strukturális Alapjaiból érkező támogatásokra épít, amelyek - becsléseink szerint - a turizmus számára mintegy 235 milliárd forintot12 jelentenek összesen a következő EU-s tervezési időszakban. Ez, az évente átlagosan 31 milliárd forint felhasználását lehetővé tevő forrás - a hazai társfinanszírozással kiegészítve - a tervek szerint 7 év alatt több mint 660 milliárd forint magántőkét mozgathat meg, és így (egyéb hazai forrásokat is figyelembe véve) 2013-ra megvalósulhat a stratégiában tervezett mintegy 1100 milliárd forint összértékű fejlesztés a turisztikai ágazatban.

5. Összegzés

Bár az Európai Uniós társfinanszírozással megvalósuló programok tervezésének több feltétele még bizonytalan, a 2007-től kezdődő hétéves költségvetési ciklus keretében megvalósuló tervek kidolgozása és a fejlesztési források lekötése érdekében hazánk európai uniós csatlakozásával szinte egy időben megindult a koncepció- és stratégiakészítés. A kohéziós támogatásra jogosult tagállamok nemzeti fejlesztési tervei és operatív programjai legkorábban 2006 tavaszán kerülhetnek benyújtásra. Az Európai Bizottság célja az operatív programok 2006. december 31-ig történő elfogadása. Az előirányzat szerint Magyarország számára 22,6 milliárd euró, mintegy 5650 milliárd forint13 áll rendelkezésre a hét esztendő alatt. A 2007-2013 közötti időszakban évente nagyobb támogatási összeggel számolhatunk, mint a tagság első három évében összesen. Ez azt jelenti, hogy a hazai társfinanszírozási források iránti igény is jelentősen megnő, feltételezhetően mintegy 80%-át lekötve a központi költségvetés fejlesztési forrásainak. A 2007-2013 közötti időszak fejlesztéseit meghatározó hazai koncepciók és stratégiai dokumentumok turizmust érintő fejezeteinek elkészítéséhez az alapot a Nemzeti turizmusfejlesztési stratégiában foglaltak jelentik. A stratégia megléte jelentős könnyebbséget ad a tervezésben, hiszen egységes igazodási pontként szolgál mind a központi, mind pedig a regionális turisztikai fejlesztési elképzelések kialakításához.